Ci-dessous un texte de Jean-Pierre Raffin (ancien président de FNE, et politiquement, après un passage chez les Verts, soutient actuellement le mouvement “Nouvelle donne” entre autres qualités), publié dans l’Oiseau Magazine n° 123 -été 2016-. C’est une version de la genèse de cette loi racontée plus sous des angles historique, scientifique et politique que de celle formulée par la LPO présentée dans les pages précédentes, dont l’aspect militant associatif aura été relevé par les lecteurs. Pour les photos, cartes et autres graphiques, vous voudrez bien adhérer à la LPO pour obtenir gracieusement la version papier de ce journal trimestriel réservé aux abonnés…
1976-2016 40 ans de protection de la nature
Avant le vote de la loi du 10 juillet 1976 de protection de la nature, la prise en compte du patrimoine naturel dans l’aménagement du territoire hors quelques espaces privilégiés (parcs nationaux, rares réserves naturelles) était des plus réduite. La nécessité d’assurer les conditions de la pérennité de l’évolution de la diversité biologique apparaissait à la majorité des responsables politiques et des corps d’ingénieurs maîtres du territoire une aimable lubie d’amateurs de petites fleurs bleues et de papillons.
Il faudra beaucoup de temps malgré les demandes incessantes tant de scientifiques que d’associations de protection de la nature pour que flore, faune et milieux “naturels”, patrimoine vivant, ainsi que les patrimoines géologique et paléontologique, soient reconnus comme des “valeurs” dans notre société. Prévalaient alors, les kilomètres de haies et talus arasés, les surfaces de zones humides asséchées, les mètres cubes de béton coulé, la quantité de mauvaises herbes et d’insectes détruits, etc. C’était le temps où un P. Marcilhacy, candidat à l’élection présidentielle de 1965, était bien seul à traiter l’environnement comme “le sujet de notre vie” et où un R. Carillon pouvait écrire, de manière paradoxale, qu’il fallait “gérer la Terre et ce qu’elle porte en bon père de famille (…) et réapprendre l’humilité et le respect” tout en précisant “Il ne s’agit pas de perdre son temps à des problèmes mineurs tels que ceux de la pollution, de l’environnement, de la liberté de la femme, etc. Il s’agit de maîtriser la faim dans le monde” (1975). Il y eut quand même les 100 mesures pour l’environnement du Premier ministre Jacques Chaban-Delmas en 1970, lors de l’année de la protection de la nature du Conseil de l’Europe. Mais il faut bien convenir que dans le vaste champ de “l’environnement” les préoccupations relatives à la diversité du vivant restaient bien limitées.
Certes, avaient déjà été pris quelques arrêtés concernant la flore de montagne (Savoie-1890, Alpes-Maritimes et Hautes-Alpes-1904) ou prohibant la chasse de certains mammifères (1962-1968-1972) et oiseaux (1962-1964-1968-1972-1974) dont la signature devait beaucoup à l’action de la SNPN, du FIR et de LPO. Mais c’était des outils juridiquement fragiles car ne faisant pas référence à une loi organique.
1968-1976 : un long cheminement
Lors de la Conférence intergouvernementale sur les ressources de la biosphère organisée à Paris par l’UNESCO en septembre 1968 est évoqué, dans le rapport de la délégation française, un projet de loi “sur la protection de la flore et de la faune”. Ce projet apparaît puis disparaît au gré de moult annonces (100 mesures pour l’environnement -juin 1970, rapport d’activité 1971 du nouveau ministre de la Protection de la nature et de l’environnement, déclarations du ministre de la Qualité de la vie d’août 1974 et février 1975, etc.) Centré au début sur la chasse (1970), puis les espaces naturels (1972), il s’enrichit en 1974, de la notion d’étude d’impact : étude spéciale des conséquences sur le patrimoine naturel de projet “dès lors qu’ils sont entrepris par une collectivité publique ou avec son approbation ou son concours financier”. C’est là un point inadmissible pour la cohorte des ingénieurs aménageurs pour qui flore et faune sauvages sont bien secondaires et, qui plus est, bénéficient de primes et rémunérations accessoires calculées en fonction de l’importance des travaux pilotés ou accompagnés. Le mouvement associatif de protection de la nature (LPO, SNPN, etc.) réuni dans la Fédération Française des Sociétés de Protection de la Nature va donc se mobiliser pour que le projet aboutisse. F. Ramade, président de la FFSPN constate, début 1975, que "plus de quatre ans après la création d’un ministère de l’Environnement (…), la dégradation du patrimoine naturel et du milieu urbain s’est de toute évidence aggravée. L’espace rural, le littoral, les montagnes, sont toujours livrés aux exactions des “aménageurs” tandis que s’accroissent la pollution de l’air et des eaux et qu’empirent les conditions de vie dans la cité." Il s’insurge contre “l’ajournement perpétuel d’une législation générale qui permettrait une politique cohérente de conservation des ressources naturelles et leur utilisation rationnelle.” En avril, un projet de loi est déposé à l’Assemblée nationale. Mais la notion d’étude d’impact a été évacuée. Il est question du statut des espèces figurant sur une liste nationale (interdiction ou contrôle des destructions, enlèvement, capture, etc.) et de la protection de leurs milieux, du contrôle des établissements présentant de la faune locale ou étrangère et d’une rénovation de la procédure de création des réserves naturelles. En juin, le député R. Nungesser, rapporteur du projet de loi, réintroduit l’obligation d’étude d’impact et de présentation de variantes, souligne l’insuffisance des mesures de protection de la flore et de la faune, introduit la protection animale, demande un renforcement de la politique des réserves naturelles et la mise en oeuvre d’un agrément pour les associations de protection de la nature (APN.)
A propos des réserves naturelles, il convient de rappeler que la politique annoncée, en 1973, de créer 100 réserves naturelles avant 1980 marquait le pas. A partir d’une liste fondée sur des critères proposés par A. Lucas et P. Dupont (SEPNB) M. Brosselin (FFSPN-SNPN) avait proposé, en 1972, une liste de 350 sites susceptibles de devenir des réserves naturelles.
Il est certain que la protection animale des espèces n’est pas une solution idéale pour les naturalistes qui savent bien que la bonne qualité des milieux est primordiale. Mais il est apparu hors de portée pour l’administration de donner une définition juridique des différents milieux naturels de France alors que la nomenclature linnéenne des espèces était plus opérationnelle. Il faudra attendre la démarche entamée lors de l’élaboration de la directive “Habitats” de 1992 pour que soient pris en compte les différents milieux en tant que tels.
Dernière ligne droite : 1975-1976
Après le dépôt du projet par M. Nungesser, les manoeuvres des ministères aménageurs vont reprendre de plus belle pour modifier le texte et en retarder le vote au Parlement. A la lecture des comptes rendus du CA de la fédération Française des Sociétés de Protection de la Nature (1974-1975) on constate que le projet y a été une préoccupation constante. Au titre de leurs associations respectives ou au titre de la FFSPN, P. Aguesse, M. Brosselin, P. Chabrol, C. Garnier, C. Jouanin, F. Lapoix, J-P. Le Duc, F. Ramade, J-P Raffin et L. Yeatmann interviennent pour contrer la pression des aménageurs et obtenir un texte qui satisfasse les associations.
Cette mobilisation va s’amplifier en avril-mai 1976. Se met en place une équipe de VRP de la protection de la nature qui font le siège des députés et sénateurs influents dans les différents groupes parlementaires. J. Bernard, M. Brosselin, F. Duncombe, F. Lapoix, J-N. Lhéritier, J-P. Raffin, F. Ramade, J-F. Terrasse se répartissent les visites. M. Brosselin, J-P Raffin et F. Ramade rencontrent le 3 mai M. A. Fosset, ministre de la Qualité de la Vie. Après quelques péripéties la loi est finalement votée, à l’unanimité en juin. Les points majeurs du texte adopté sont : la reconnaissance de la protection du patrimoine naturel comme étant d’intérêt général (art. 1), l’étude d’impact (art. 2), l’élaboration de liste d’espèces protégées (art. 3 et 4), l’encadrement des établissements détenant des animaux (art. 6), la notion d’animal “être sensible” mais qui ne concerne que les animaux “appropriés” détenus en captivité (art. 9), la rénovation de la procédure de création de réserves naturelles (art. 16-24), la création de réserves naturelles volontaires (art. 24), l’agrément des APN (art. 40). En découleront ensuite les arrêtés de biotopes (art. 4 du décret du 25 novembre 1977) et la rénovation des structures de concertation où seront présentes les APN (CNPN* et commissions départementales des sites. Décrets du 25 novembre 1977).
Cela va entraîner un bouleversement dans la vie associative. en effet, la concertation est chronophage et la discussion de projets divers commande de développer des compétences fondant la contre expertise face à tel ou tel groupe de pression privé (chasseurs, agriculteurs, etc.) ou étatique (services aménageurs). Le résultat final doit beaucoup à deux députés M. R. Nungesser, rapporteur, député du Val-de-Marne et M. G. Mesmin, député de Paris, avec qui J-P Raffin (la personne qui a écrit ce texte, NDLR) entretenait d’excellentes relations depuis plusieurs années. Ainsi MM. Nungesser et Mesmin se verront décerner un prix Gentiane lors de l’AG 1977 de la FFSPN.
CNPN* : le Conseil National de Protection de la Nature a été créé par décret du 27/11/1946 et modifié par décret du 25/11/1977, suite à la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. Il est composé de représentants des pouvoirs publics, d’associations de protection de la nature, de chasseurs, de pêcheurs… Placé auprès du ministre de l’Environnement, il est chargé de donner des avis sur les moyens propres à préserver et à restaurer la diversité de la faune et de la flore sauvages et des habitats naturels et le maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent, notamment en matière de parcs nationaux, parcs naturels, réserves naturelles et site d’importance communautaire. Il étudie les mesures législatives et réglementaires ainsi que les travaux scientifiques qui s’y rapportent.
Mais une loi votée n’a d’efficacité qu’avec ses décrets d’application
Et c’est là qu’intervient une bizarrerie de notre système politique. En vertu de la constitution de 1958 et de la lecture qu’en font tant le Conseil d’État que le Conseil constitutionnel, il n’appartient pas au corps législatif mais à l’exécutif d’organiser concrètement la mise en oeuvre des lois votées. Les gardiens du temple constitutionnel plus préoccupés du respect des formes que de la fonctionnalité, s’attachent à expurger de l’application des lois tout ce qui peut être une contrainte pour l’exécutif et renvoient à des décrets d’application livrés à l’arbitraire administratif la mise en oeuvre des lois. Le résultat de ce processus est un amoncellement de lois inappliquées ou inapplicables, faute de décrets d’application ou par suite d’un travestissement de l’esprit de la loi par des administrations qui n’en veulent pas. Comme le faisait remarquer M. Charles-Amédée de Courson en février 2006, à propos d’un bilan de l’état de 222 lois votées depuis 1981, restées partiellement ou en totalité, sans suites : "On peut voter tous les textes que l’on veut, s’il n’y a pas de volonté du côté de l’administration, cela ne sert à rien." (La Croix, 4-5 février 2006). certaines suites données à la loi de 1976 en sont un exemple.
Le 18 mai 1976, lors de la discussion du projet de loi, M. Granet, secrétaire d’État à l’Environnement au ministère de la qualité de la Vie déclare : "*tous les décrets doivent être publiés - c’est un engagement que prend le gouvernement-si possible -avant la discussion budgétaire- en tous cas avant le 31 décembre 1976. Le 25 octobre, M. Brosselin, J-P. Raffin et F. Ramade rencontrent M. V. Ansquer, nouveau ministre de la qualité de la Vie qui leur assure que les décrets vont sortir très rapidement. Il faudra attendre, en fait, après plusieurs interventions de parlementaires mobilisés par les APN, juillet, octobre et novembre 1977 pour la publication de ceux sur l’agrément des associations, le Conseil national de la Protection de la Nature, l’extension du champ d’action des commissions départementales des sites à la protection du patrimoine naturel vivant et géologique, l’étude d’impact, l’élaboration de listes d’espèces protégées, etc.
La liste des espèces animales protégées ne sortira qu’en avril 1979. Attaquée au Conseil d’État pour vice de procédure par le Syndicat des Naturalistes de France (en fait les taxidermistes), l’Union Nationale des Présidents des Fédérations départementales des Chasseurs, la Chambre Syndicale de la Pelleterie Brute Française et le Syndicat Nationale des Gardes-chasse et Gardes-pêche de France, cette liste sera republiée en avril 1981, grâce à la pugnacité de M. d’Ornano ministre de l’Environnement et du Cadre de Vie. Celle des espèces végétales protégées sera retardée au mois de janvier 1982 par suite de blocages du ministère de l’Agriculture et de la Direction de la Protection de la Nature. Cette dernière estimait trop longue la liste proposée par le CNPN. Il faut alors ruser et grâce au botaniste Gérard Aymonin choisir des espèces dont les voisines intéressantes ne seraient pas nommées mais bénéficieraient de la protection du milieu due aux premières…
Le sort du destin du décret concernant l’étude d’impact est révélateur d’un comportement de ministères réussissant à détourner l’esprit d’une loi au travers d’un décret d’application. Lors des discussions à l’Assemblée Nationale et au Sénat en avril et mai 1976, M. Fosset, ministre de la Qualité de la Vie, précisait que l’étude d"impact devait “modifier en profondeur le processus de décision et le comportement des décideurs.” C’était là une conséquence logique de l’article 1 de la loi qui sera votée et qui stipule : “Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde du patrimoine naturel dans lequel il vit. Les activités publiques ou privées d’aménagement, d’équipements et de production doivent se conformer aux mêmes exigences.” C’était intolérable pour les ministères aménageurs qui obtinrent que l’étude d’impact soit produite non pas au début de la procédure et permette ainsi l’analyse de variantes mais à la fin du processus de décision, lors de l’enquête publique. Publié le 12 octobre 1977, ce décret comportait, d’ailleurs, une disposition renvoyant son application pour les projets de centrales nucléaires au 1er janvier 1978, permettant ainsi à certaines installations d’échapper à l’étude d’impact…
En rencontrant, les 19 septembre 1978 et 7 mai 1979, MM. d’Ornano, ministre de l’Environnement et du Cadre de Vie et Delmas son secrétaire d’État, la FESPN faisait, à nouveau, valoir que l’étude d’impact arrivant trop tard quand le projet était bouclé, il était inévitable que ceux qui avaient élaboré un projet, pendant plusieurs années, refusent des remarques qui eussent pu être intégrées lorsque le champ des possibles était encore ouvert. Il n’y aura aucune suite. L’on peut citer, dans le domaine du patrimoine naturel, d’autres exemples de blocage ou de détournement par les services ministériels de lois votées : 18 ans pour obtenir le décret d’application de la loi littoral sur les zones d’estuaires; 23 ans pour que le Bruant Ortolan soit inscrit sur la liste des espèces protégées; un décret d’application de la loi de juillet 1992 sur les OGM relatif à la Commission du Génie Biomoléculaire ne respectant pas la loi; des décrets d’application des lois sur les parcs nationaux de 1960 et 2006 contournant les lois votées. Ainsi dans le discours il était fait largement état de l’indispensable “cohérence” ou “solidarité écologique” de gestion entre zone centrale-zone périphérique puis zone coeur-zone d’adhésion. Les services ministériels s’entendront pour que ce concept soit détourné en confiant à des tutelles ministérielles différentes la gestion des deux zones, ce qui sera source de cacophonies. Il faut reconnaître cependant que nombre de dispositions non inscrites dans la loi de 1976 en on respecté l’esprit par exemple : rénovation du CNPN, arrêtés de biotope, etc.
La sensibilisation sera lente. Il appartiendra aux associations de pallier les insuffisances publiques. Ainsi malgré un protocole d’accord (1983) entre MM. Savary, ministre en charge de l’Enseignement et Crépeau, ministre de l’Environnement, l’Éducation Nationale restera longtemps une “forteresse” insensible dont M. Barnier, ministre de l’Environnement reconnaîtra en 1993, lors de l’assemblée générale de la Fédération Française des Sociétés de Protection de la Nature (FFSPN), qu’il n’avait pas réussi à la pénétrer. Il faudra attendre2015 pour que soit signée une convention de partenariat entre la FFSPN et ce ministère. Néanmoins le travail associatif sera fécond puisque même l’Église catholique de France, par le biais de sa Conférence des Évêques, reconnaîtra en 2006 le bien-fondé de la loi de 1976.
Sans la loi de 1976, le patrimoine naturel se serait-il mieux porté ? Certainement pas. Il aurait fallu attendre la mise en oeuvre des directives européennes “Oiseaux” de 1979 et “Habitats, flore et faune” de 1992. Cette loi pouvait-elle aller plus loin ? Certainement, mai les pouvoirs publics se sot manifestement gardés d’en tirer toutes les conclusions faute de décrets d’applications nécessaires. Lorsque cette loi stipule que la préservation du patrimoine biologique est d’“intérêt général” (art. 1) et conduit à interdire la destruction d’espèces végétales non cultivées, d’espèces animales non domestiquées et leurs milieux (art. 3) on voit là que bien des déclinaisons sont possibles. Mais c’est un travers français que de prendre des lois, ne pas les appliquer ou les appliquer mal quitte, au vu des échecs, à produire une nouvelle loi…
La protection de la nature n’a jamais été un long fleuve tranquille. Elle ne peut l’être puisqu’il s’agit d’inscrire le long terme dans une société du court terme, en général peu soucieuse des générations futures comme le constatait Mme Gro Harlem Brundtland dans son rapport rédigé en 1987 “Notre avenir à tous”.
En-cart : Quel bilan tirer de la loi de 1976 ?
Comme il y avait peu d’outils, avant 1976, pour assurer la protection de la nature sur l’ensemble du territoire français, le vote de la loi a marqué le début d’une période nouvelle tant pour l’opinion publique, le monde associatif que les services de l’État. En évaluer la réussite en nombre de réserves ou d’arrêtés de biotope créés depuis n’a pas grand sens puisque l’on partait presque de zéro. Il vaudrait mieux avancer le pourcentage du territoire dont la gestion permet l’évolution “spontanée” de la diversité biologique : 1,37 % en 2015.
C’est bien sûr insuffisant et cela explique les résultats contrastés en matière de maintien ou de restauration de populations ou de peuplements. Ils sont spectaculaires ou incertains pour certaines espèces emblématiques (par exemple : vautours, phoques, ours brun, lynx,) et plutôt négatifs pour des espèces de divers groupes jadis perçues comme banales (plantes messicoles, papillons, libellules, amphibiens et reptiles, passereaux, etc.)
Voulue par les associations de protection de la nature, la loi les a doté d’un outil précieux mais également leur a conféré de lourdes responsabilités : agir pour promouvoir la prise en compte du patrimoine naturel dans la gestion du territoire en luttant contre les facteurs d’altération des milieux par des pratiques agricoles, industrielles, ou urbaines destructrices; sensibiliser et mobiliser l’opinion publique pour la défense de ce patrimoine perçu comme secondaire par rapport au patrimoine culturel très présent dans les préoccupations de la société depuis la seconde moitié du XIXè siècle.
